Griechenland und seine strategischen Aktiengesellschaft

Die griechische Regelung über die vorherige Genehmigung des Erwerbs von Stimmrechten in strategischen Aktiengesellschaften und die nachträgliche Kontrolle von Gesellschaftsbeschlüssen verstößt nach einem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union gegen die Niederlassungsfreiheit. Diese Regelung verleiht der Verwaltung ein Ermessen, das von den Gerichten schwer zu kontrollieren ist und eine Diskriminierungsgefahr mit sich bringt.

Griechenland und seine strategischen Aktiengesellschaft

Nach griechischem Recht bedarf der Erwerb des Stimmrechts in einem Ausmaß von mehr als 20 % des Gesellschaftskapitals bestimmter strategischer Aktiengesellschaften, die im Rahmen eines Monopols nationale Infrastrukturnetze betreiben, der vorherigen Genehmigung. Eine nachträgliche Kontrolle ist bei bestimmten Gesellschaftsbeschlüssen vorgesehen. Bei Erlass des Gesetzes handelte es sich bei diesen “strategischen Aktiengesellschaften” den griechischen Behörden zufolge um sechs Unternehmen: das über das Monopol im Bereich Telekommunikation verfügende (zwischenzeitlich privatisierte) Unternehmen, das ehemalige Stromlieferungsmonopol, die Trinkwasserunternehmen von Athen und Thessaloniki und die Einrichtungen für die Verwaltung der Häfen von Piräus und Thessaloniki.

Nach Auffassung der EU-Kommission schränkt die griechische Regelung, die für bestimmte börsennotierte strategische Gesellschaften gilt, die Niederlassungsfreiheit sowie den freien Kapitalverkehr ein. Insbesondere führe die nachträgliche Kontrolle dazu, dass die wirksame Beteiligung der Aktionäre an der Geschäftsführung der Unternehmen behindert werde. Da die Kommission der Ansicht ist, dass die betreffenden griechischen Rechtsvorschriften an den Grundprinzipien der Verträge zu messen seien – und nicht als Teil der in den Mitgliedstaaten bestehenden Eigentumsordnung von ihnen ausgenommen sein könnten –, hat sie eine Vertragsverletzungsklage gegen Griechenland erhoben.

Griechenland hat sich u. a. damit verteidigt, dass diese Regelung nicht für bereits privatisierte Unternehmen gelte, bei denen der Staat bestimmte Vorrechte („golden shares“) behalte, sondern für noch nicht privatisierte strategische Unternehmen, die daher dem Anwendungsbereich der Grundfreiheiten entzogen seien.

In seinem jetzt verkündeten Urteil weist der Gerichtshof der Europäischen Union zunächst darauf hin, dass der Vertrag den Mitgliedstaaten erlaubt, eine Privatisierungsregelung unter Beachtung der vom Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten zu schaffen. Mit anderen Worten: Wenn ein Staat beschließt, öffentliche Unternehmen in Aktiengesellschaften umzuwandeln, deren Anteile an der Börse gehandelt werden und auf dem Markt frei erworben werden können, kann er sich anschließend nicht auf den Schutz des privaten Eigentums berufen, um solche Erwerbe von den Grundfreiheiten auszunehmen, indem er sie einem Genehmigungserfordernis unterwirft.

Der Gerichtshof der Europäischen Union prüft sodann, ob die Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit unter Berücksichtigung des von Griechenland geltend gemachten Ziels, die Kontinuität der Basisdienste und das Funktionieren der Netze, die für das wirtschaftliche und soziale Leben erforderlich sind, (d. h. die Energie- und Wasserversorgung, die Telekommunikation und die Verwaltung der beiden größten Häfen des Landes) zu gewährleisten, gerechtfertigt sind.

Der Gerichtshof der Europäischen Union führt aus, dass die Sicherheit der Energieversorgung nur dann als Rechtfertigungsgrund geltend gemacht werden kann, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

Er prüft, ob die griechischen Rechtsvorschriften im Hinblick auf die Erreichung der geltend gemachten Ziele angemessen und verhältnismäßig sind.

Der Europäische Gerichtshof stellt insoweit fest, dass das Erfordernis einer vorherigen Genehmigung Wirkungen entfaltet, ohne dass eine auch nur potenzielle Gefahr einer Beeinträchtigung der Versorgungssicherheit festgestellt worden ist. Darüber hinaus ist selbst zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung nicht sicher, dass alle tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdungen für die Sicherheit der Energieversorgung erkennbar sind. Die Einschränkung der Ausübung der Stimmrechte gilt im Übrigen nicht nur für Beschlüsse, die im Einzelfall das vom Gesetz herausgestellte Ziel gefährden können, sondern für alle Beschlüsse, bei denen eine Abstimmung der Anteilsinhaber stattfindet.

Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der nationalen Rechtsvorschriften stellt der Gerichtshof außerdem fest, dass die Kriterien für die Erteilung der vorherigen Genehmigung nur beispielhaft aufgezählt werden, dazu in allgemeiner und unpräziser Formulierung. Sie lassen nicht die spezifischen Umstände erkennen, unter denen mit einer Versagung der Genehmigung zu rechnen ist. Schließlich stellen sie nicht auf tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdungen ab und stehen nicht in unmittelbarer Beziehung zu dem angestrebten Ziel. Darüber hinaus können Investoren im Fall einer nachträglichen Kontrolle von grundsätzlichen Entscheidungen im Leben eines Unternehmens nicht in Erfahrung bringen, wann solchen Entscheidungen widersprochen werden kann, weil die betreffenden Umstände potenziell zahlreich, unbestimmt und unbestimmbar sind.

Infolgedessen entscheidet der Gerichtshof der Europäischen Union, dass die nationalen Behörden sowohl bei der vorherigen Genehmigung als auch bei der nachträglichen Kontrolle ein zu weites Ermessen haben, das von den Gerichten schwer kontrolliert werden kann.

Die Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit, die mit der griechischen Regelung über eine vorherige Genehmigung und eine nachträgliche Kontrolle untrennbar verbunden sind, sind daher mit der Niederlassungsfreiheit unvereinbar und können nicht gerechtfertigt werden.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 8. November 2012 – C-244/11 [Kommission / Griechenland]