Verwaltungssanktion für in nicht zustehender Höhe beantragte Ausfuhrerstattung

Der Bundesfinanzhof bezweifelt die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungssanktion für in nicht zustehender Höhe beantragte Ausfuhrerstattung. Demgemäß hat er nun den Gerichtshof der Europäischen Union um eine Vorabentscheidung zu der Frage ersucht, ob die im europäischen Ausfuhrerstattungsrecht bei zu Unrecht beantragter Ausfuhrerstattung vorgesehene Sanktion auch dann verhängt werden kann, wenn der Exporteur mit seinem Antrag auf Ausfuhrerstattung zu-treffende Angaben über die auszuführenden Erzeugnisse gemacht hat.

Verwaltungssanktion für in nicht zustehender Höhe beantragte Ausfuhrerstattung

Werden landwirtschaftliche Erzeugnisse aus der Europäischen Union in Drittländer ausgeführt, kann der Exporteur für bestimmte Ausfuhrerzeugnisse die Gewährung einer Subvention, der sog. Ausfuhrerstattung, beantragen, die den Unterschied zwischen den im Vergleich zu den Weltmarktpreisen höheren Unionspreisen der Erzeugnisse ausgleicht und damit ihre Vermarktung in Drittländern ermöglicht. Stellt sich heraus, dass der Exporteur eine höhere als die ihm zustehende Ausfuhrerstattung beantragt hat, muss er nicht nur den zu Unrecht erhaltenen Betrag zurückzahlen, sondern darüber hinaus eine Sanktion in Höhe von 50 % dieses Betrags entrichten.

In dem vom Bundesfinanzhof entschiedenen Fall hatte die Klägerin Rindfleisch ausgeführt, das aus sog. Isolierschlachtbetrieben stammte und wegen der insoweit bestehenden Vertriebsbeschränkungen als von nicht handelsüblicher Qualität anzusehen war und für das deshalb Ausfuhrerstattung nicht beansprucht werden konnte. Die Klägerin hatte deshalb zwar einerseits eine höhere als die ihr zustehende Ausfuhrerstattung beantragt, andererseits aber mit ihrem Antrag Genusstauglichkeitsbescheinigungen des Veterinäramts vorgelegt, die die Herkunft des Rindfleischs erkennen ließen.

Der Bundesfinanzhof hatte Zweifel, ob auch in einem solchen Fall, in dem sich bereits aus dem Antrag und den dazugehörigen Unterlagen kein Anspruch auf Ausfuhrerstattung ergibt, der Antrag auf Ausfuhrerstattung also sofort abgelehnt werden könnte, eine Verwaltungssanktion gegen den Exporteur verhängt werden kann oder ob die Sanktion nicht vielmehr voraussetzt, dass der Antrag einen Anspruch auf Ausfuhrerstattung scheinbar vorgibt. Bei Zweifeln eines nationalen Gerichts an der Auslegung des anzuwendenden Unionsrechts ist die Zweifelsfrage vom EuGH zu beantworten.

Ist eine Sanktion gegen einen Ausführer zu verhängen, der unter zutreffender Darstellung des für die Gewährung von Ausfuhrerstattung maßgeblichen Sachverhalts einen Erstattungsantrag stellt, obwohl für die betreffende Ausfuhr tatsächlich kein Erstattungsanspruch besteht (Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 AEUV)?

Der BFH möchte den angefochtenen Sanktionsbescheid aufheben, weil die Klägerin bei der gebotenen Auslegung ihrer Ausfuhranmeldung keine höhere als die ihr zustehende Ausfuhrerstattung beantragt und deshalb den Sanktionstatbestand nicht verwirklicht hat. Der BFH ist sich indes seines dieser rechtlichen Würdigung des Streitfalls zugrundeliegenden Verständnisses der Sanktionsvorschrift nicht sicher, so dass er den Gerichtshof gemäß Art. 267 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union um eine diesbezügliche Klärung ersucht.

Die für die Entscheidung über die Revision einschlägigen Rechtsvorschriften finden sich im Wesentlichen in den Art. 3, 5 und 11 VO Nr. 3665/87.

Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a VO Nr. 3665/87 sieht die Verhängung einer Sanktion gegen den Ausführer vor, wenn festgestellt wird, dass dieser eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat. Die für die betreffende Ausfuhr zu zahlende Erstattung entspricht dann der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung, vermindert um einen Betrag in Höhe des halben Unterschieds zwischen der beantragten Erstattung und der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung. Ergibt sich aus dieser Berechnung wie im Streitfall- ein Negativbetrag, hat der Ausführer diesen zu zahlen (Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 4 VO Nr. 3665/87). Als beantragte Erstattung gilt gemäß Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 VO Nr. 3665/87 der Betrag, der anhand der Angaben gemäß Art. 3 bzw. Art. 25 Abs. 2 VO Nr. 3665/87 berechnet wird.

Der in diesem Zusammenhang maßgebliche “Antrag” wird durch die Abgabe einer Ausfuhranmeldung nach Art. 3 VO Nr. 3665/87 gestellt1.

Eine solche Ausfuhranmeldung enthält (zumindest stillschweigend) die Versicherung der gesunden und handelsüblichen Qualität der angemeldeten Ware, welche Voraussetzung für die Gewährung von Ausfuhrerstattung ist2.

Der BFH hat erwogen, ob eine Sanktion stets verwirkt wird, wenn durch die Abgabe einer Ausfuhranmeldung Ausfuhrerstattung beantragt wird, welche dem Ausführer tatsächlich nicht zusteht, eine Sanktion also auch dann verwirkt ist, wenn sich aus den in der Ausfuhranmeldung im Einzelnen enthaltenen Angaben bei zutreffender rechtlicher Würdigung ergibt, dass dem Ausführer keine Ausfuhrerstattung zu zahlen ist.

Dies könnte aus den Ausführungen des Gerichtshofs in dem Urteil vom 24.04.20083 gefolgert werden. Dort wird der Ausführer dafür in “Haftung” genommen, dass die Ausfuhr der hierzu von ihm angemeldeten Ware tatsächlich stattfindet (was in dem diesem Urteil zugrundeliegenden Streitfall nicht geschehen war, ohne dass der Ausführer dafür verantwortlich gemacht worden wäre), und vom Gerichtshof hervorgehoben, der abschließenden Liste der in Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 3 VO Nr. 3665/87 bezeichneten Ausnahmetatbestände, bei denen die Erhebung einer Sanktion unterbleibt, dürfe kein neuer, “namentlich auf mangelndes Fehlverhalten des Ausführers gestützter Befreiungstatbestand”, hinzugefügt werden.

Das in diesem Urteil vom Europäischen Gerichtshof vertretene Verständnis des Art. 11 VO Nr. 3665/87 scheint mithin nicht unzutreffende oder unvollständige Angaben des Ausführers in seinem Erstattungsantrag sanktionieren zu wollen, sondern das Stellen eines solchen (unberechtigten) Antrages als solches. Dies mag damit gerechtfertigt werden können, dass ungeachtet etwaiger falscher Angaben des Ausführers in seinem Antrag von jedwedem unberechtigten Antrag die Gefahr ausgeht, es werde (aufgrund eines Irrtums der Zahlstelle) zu Unrecht Erstattung gezahlt.

Eine so weite Ausdehnung der Sanktionsvorschrift erschiene dem BFH indes nicht mehr hinreichend durch deren Sinn und Zweck gerechtfertigt, die Ausführer zu veranlassen, das Unionsrecht einzuhalten, und Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle stärker zu bekämpfen4. Anders als in dem der vorgenannten Entscheidung des Gerichtshofs zugrundeliegenden Fall des Ausbleibens künftiger den Erstattungsanspruch begründender Ereignisse wie der Ausfuhr der Ware würde bei Anwendung der Sanktionsvorschrift auf den Streitfall ein Antrag sanktioniert, welcher rechtsirrtümlich, jedoch in gutem Glauben gestellt sein dürfte.

Das Risiko einer falschen Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften durch die Erstattungsbehörde tragen die Ausführer allerdings grundsätzlich ohnehin: sie müssen zu Unrecht gezahlte Erstattung zurückzahlen (Art. 11 Abs. 3 VO Nr. 3665/87). Ist es aber angemessen, sie darüber hinaus mit einer Sanktion zu belegen, obwohl die Behörde die dem Erstattungsantrag zugrundeliegende unzutreffende rechtliche Beurteilung, mag der Ausführer diese auch in gutem Glauben vorgenommen haben, anhand der tatsächlichen Angaben in dem Antrag hätte erkennen können?

Überdies wäre es nach Ansicht des BFHs ein rechtsstaatlich kaum hinnehmbares, jedoch bei einer solchen Auslegung eintretendes Ergebnis, dass mit einer Sanktion auch belegt werden müsste, wer einen vermeintlichen (tatsächlich jedoch nicht bestehenden) Erstattungsanspruch im Streit durchsetzen möchte und deshalb, wie er es tun muss, einen rechtsmittelfähigen Bescheid aufgrund der Abgabe einer entsprechenden Ausfuhranmeldung beantragt hat.

Zudem hat der Europäische Gerichtshof sowohl in der eben angeführten Entscheidung wie zuletzt in dem Urteil vom 19.03.20095 und in Übereinstimmung mit den Erwägungsgründen zu Art. 11 VO Nr. 3665/87 immer wieder auf die Angaben abgestellt, die der Ausführer in seiner Ausfuhranmeldung gemacht hat. Er hat also offenbar eine Verwirklichung des Sanktionstatbestandes in Betracht gezogen, weil diese Angaben unzutreffend gewesen sind, auch wenn sich dies erst aufgrund nach Abgabe der Ausfuhranmeldung eingetretener Ereignisse wie im Streitfall, der dem Urteil in Slg.2008, I3171, ZfZ 2008, 158 zugrunde liegt- herausstellt. Im Übrigen scheint Art. 5 Abs. 1 VO Nr. 3665/87 von dem Antrag als Inbegriff der in der Ausfuhranmeldung enthaltenen Angaben zu sprechen, aus welchen sich im Allgemeinen auch allererst entnehmen lässt, ob der Ausführer “eine höhere” als die für die tatsächlich durchgeführte Ausfuhr zu zahlende Erstattung begehrt hat.

Der BFH ist deshalb der Auffassung zu welcher er jedoch eine Entscheidung des Gerichtshofs für erforderlich hält, dass eine Sanktion nur dann verwirkt wird, wenn sich aufgrund der Angaben in der Ausfuhranmeldung weil diese (gegebenenfalls allerdings auch nur hinsichtlich künftiger Ereignisse) unzutreffend oder unvollständig sind- ein Erstattungsbetrag ergibt, der für die tatsächlich durchgeführte Ausfuhr nicht beansprucht werden kann.

Die eingangs beschriebene Berechnung würde demgemäß im Streitfall nur dann zu einem von der Klägerin zu zahlenden Negativbetrag führen, nämlich der vom Hauptzollamt in dem angefochtenen Bescheid festgesetzten Sanktion, wenn die abgegebenen Ausfuhranmeldungen dahin auszulegen sein sollten, dass die Klägerin versichere, das Fleisch habe gesunde und handelsübliche Qualität.

Diese Auslegungsfrage wird der BFH gegebenenfalls zu entscheiden haben. Er bemerkt dazu jedoch vorab und vorläufig, dass die Frage zu verneinen sein dürfte. Denn der Erstattungsantrag ist, wie bereits erwähnt, bei der Ausfuhrzollstelle abzugeben. Was der Ausführer im Sinne des Art. 11 Abs. 1 VO Nr. 3665/87 beantragt hat, ist deshalb grundsätzlich von dem unabhängig, was die Ausfuhrzollstelle der Zahlstelle mitteilt oder mitzuteilen unterlässt. Im Streitfall hat die Klägerin die Genusstauglichkeitsbescheinigungen zum Bestandteil ihrer Ausfuhranmeldung gemacht; sie sind deshalb bei der Bestimmung dessen, was die Klägerin beantragt bzw. welche Angaben sie in ihrem Antrag gemacht hat, zu berücksichtigen. Denn werden der Ausfuhrzollstelle neben dem ausgefüllten amtlichen Formular für eine Ausfuhranmeldung ergänzende Dokumente hier die veterinärärztliche Genusstauglichkeitsbescheinigung- vorgelegt, so kann von ihr im Allgemeinen erwartet werden, dass sie bei der ihr obliegenden Prüfung der Warenbeschaffenheit im Rahmen der Prüfung der Ausfuhranmeldung den Inhalt dieser Unterlagen zur Kenntnis nimmt (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 der im Streitzeitraum noch geltenden Verordnung (EG) Nr. 2221/95 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates hinsichtlich der Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt wird6). Die demgemäß von der Klägerin bei der Ausfuhranmeldung gemachte Angabe, es handele sich um Fleisch aus einem Isolierschlachtbetrieb, durfte auch nicht aufgrund der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in jeder Ausfuhranmeldung grundsätzlich enthaltenen Versicherung der gesunden und handelsüblichen Qualität der Ware unbeachtet bleiben, zumal die Klägerin im Zeitpunkt der Abgabe der Ausfuhranmeldungen weder davon ausgehen musste, dass ihre Ware aufgrund ihrer Herkunft aus einem Isolierschlachtbetrieb nicht erstattungsfähig ist, noch erwarten musste, dass jedenfalls das Zollamt oder das Hauptzollamt dieser Ansicht sind; die Frage, ob in Isolierschlachtbetrieben erschlachtetes Fleisch handelsübliche Qualität hat, war damals jedenfalls nicht klar und eindeutig zu verneinen, wie das diesbezügliche Vorabentscheidungsersuchen des Bundesfinanzhofs vom 15.07.20037 erkennen lässt.

Bundesfinanzhof, Beschluss vom 7. September 2011 – VII R 45/10

  1. EuGH, Urteile vom 14.04.2005 – C-385/03 Käserei Champignon Hofmeister, Slg.2005, I2997, ZfZ 2005, 234; und vom 27.04.2006 – C-27/05 Elfering Export, Slg.2006, I3681, ZfZ 2006, 235
  2. EuGH, Urteil vom 01.12.2005 – C-309/04 Fleisch-Winter, Slg.2005, I10349
  3. EuGH, Urteil vom 24.04.2008 – C-143/07 AOB Reuter, Slg.2008, I3171, ZfZ 2008, 158
  4. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil in Slg.2008, I3171, ZfZ 2008, 158, Rz 15
  5. EuGH, Urteil vom 19.03.2009 – C-77/08 Dachsberger & Söhne, Slg.2009, I2097, ZfZ 2009, 108
  6. ABlEG Nr. L 224/13
  7. BFH, Beschluss vom 15.07.2003 – VII R 10/02, BFHE 203, 215