Antidumpingzoll auf nachfüllbare Taschenfeuerzeuge

Das Finanzgericht hat im Zusammenhang der Ausweitung des Antidumpingzolls auf Einfuhren nicht nachfüllbarer Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas ein Vorabentscheidungsersuchen zur Wirksamkeit der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 260/2013 an den Gerichtshof der Europäischen Union gerichtet:

Antidumpingzoll auf nachfüllbare Taschenfeuerzeuge
  1. Ist die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 260/2013 vom 18.03.2013 zur Ausweitung des mit der Verordnung (EG) Nr. 1458/2007 eingeführten Antidumpingzolls auf Einfuhren nicht nachfüllbarer Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas mit Ursprung in der Volksrepublik China auf aus der Sozialistischen Republik Vietnam versandte nicht nachfüllbare Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas, ob als Ursprungserzeugnis Vietnams angemeldet oder nicht1, unwirksam, weil zum Zeitpunkt des Erlasses der VO Nr. 260/2013 der mit der Verordnung (EG) Nr. 1458/2007 eingeführte Antidumpingzoll, dessen Ausweitung angeordnet werden sollte, bereits ausgelaufen war?

    Sofern Frage 1 verneint wird:

  2. Ist die VO Nr. 260/2013 unwirksam, weil eine im Sinne des Art. 13 Abs. 1 VO Nr. 260/2013 Umgehung der mit der Verordnung (EG) Nr. 1458/20072 angeordneten Maßnahme nicht festzustellen ist.

Das Finanzgericht Hanmburg geht davon aus, dass die Rechtmäßigkeit der am 18.03.2013 ausgefertigten VO Nr. 260/2013 insbesondere davon abhängig ist, dass die Voraussetzungen des Art. 13 VO Nr. 1225/2009, auf die sich die VO Nr. 260/2013 ausdrücklich stützt, erfüllt sind. Dabei hält es das Finanzgericht für unionsrechtlich zweifelhaft, ob eine Ausweitung des mit der VO Nr. 1458/2007 eingeführten Antidumpingzolls auf Einfuhren nicht nachfüllbarer Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas mit Ursprung in der Volksrepublik China auf Einfuhren von aus der Sozialistischen Republik Vietnam stammenden entsprechenden Feuerzeugen zulässig war, obwohl die VO Nr. 1458/2007 bereits am 13.12.2012 außer Kraft getreten3 und daher der Antidumpingzoll auf Einfuhren von entsprechenden Feuerzeugen aus der Volksrepublik China zum Zeitpunkt des Erlasses der VO Nr. 260/2013 bereits aufgehoben worden war.

Abs. 1 VO Nr. 1225/2009 sieht die Möglichkeit vor, Antidumpingzölle auf die Einfuhren gleichartiger Waren aus Drittländern auszuweiten, wenn eine “Umgehung der geltenden Maßnahmen” stattfindet. Aus dieser Formulierung könnte man schließen, dass eine Maßnahme nur ausgeweitet werden kann, wenn und solange sie gilt, also in Kraft ist, und eine Umgehung auch tatsächlich stattfinden kann. Eine Maßnahme gilt indes nicht mehr, wenn sie aufgehoben wurde.

Es ist zweifelhaft, ob es ausreicht, dass während der Geltung einer Antidumpingmaßnahme eine Umgehung derselben stattgefunden hat, auch wenn diese Umgehung zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung, mit der der Antidumpingzoll ausgeweitet werden soll, nicht mehr stattfinden kann, weil die Antidumpingmaßnahme, um deren Umgehung es geht, nicht mehr gilt. Vielmehr könnte auf den Zeitpunkt des Erlasses der die Ausweitung des Antidumpingzolls festlegenden Verordnung und nicht auf den Geltungszeitraum der Maßnahme (hier nach Art. 1 Abs. 2 VO Nr. 260/2013 der Zeitraum vom 27.06. bis 13.12.2012) abzustellen sein. Die Zugrundelegung der englischen Sprachfassung führt insoweit nicht zu einer anderen Betrachtung, im Gegenteil: Dort heißt es in Art. 13 Abs. 1 S. 1 VO Nr. 1225/2009: “…when circumvention of the measures in force is taking place”. Auch nach der englischen Sprachfassung wird also an die in Kraft (“in force”) befindlichen Maßnahmen angeknüpft und in Bezug auf den Zeitpunkt der Umgehung die Gegenwartsform verwandt (“is taking place”).

Auch Überlegungen in Bezug auf Sinn und Zweck von Antidumpingmaßnahmen könnten für diese Auslegung sprechen. Die Einführung von Antidumpingmaßnahmen versetzt die Union in die Lage, ihre produzierende Wirtschaft vor gedumpten bzw. subventionierten Einfuhren und daraus folgenden Verschiebungen der Handelsströme zu schützen. Die Einführung von Antidumpingzöllen stellt keine Sanktion für ein früheres Verhalten dar, sondern eine Verteidigungs- und Schutzmaßnahme gegen den unlauteren Wettbewerb, der sich aus Dumpingpraktiken ergibt4. Wenn aber Antidumpingmaßnahmen für einen zurückliegenden, zum Zeitpunkt des Erlasses der diese Maßnahmen einführenden Verordnung bereits abgeschlossenen Zeitraum festgesetzt werden, kann dieser Zweck nicht mehr zwangsläufig erreicht werden. Es ist vorstellbar, dass die Maßnahmen dann ausschließlich Einfuhren betreffen, die bereits durchgeführt und für die Einfuhrabgaben festgesetzt worden sind. Dann kommt ein Schutz der produzierenden Wirtschaft der Mitgliedstaaten, der typischerweise in die Zukunft gerichtet künftige Einfuhren gedumpter Waren verhindern bzw. wirtschaftlich uninteressanter machen soll, nicht mehr in Betracht. Die Maßnahme läuft dann auf eine Abschöpfung von Gewinnen der einführenden Unternehmen hinaus, bei der zweifelhaft ist, ob sie vom Sinn und Zweck der Antidumpingmaßnahmen noch gedeckt ist.

Andererseits kam die Ausweitung des Antidumpingzolls durch die VO Nr. 260/2013 insoweit nicht überraschend, als die Kommission die Einleitung einer Untersuchung und die zollamtliche Erfassung von Einfuhren nicht nachfüllbarer Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas mit Ursprung in Vietnam bereits mit der VO Nr. 548/2012 beschlossen und am 26.06.2012 veröffentlicht hatte. Bei Einfuhren nach diesem Zeitpunkt mussten die Einführer also mit der Einführung von Antidumpingzoll rechnen, was bereits zu einem gewissen Schutz der produzierenden Wirtschaft der Mitgliedstaaten geführt haben könnte, womit dem grundsätzlichen Sinn und Zweck von Antidumpingmaßnahmen jedenfalls teilweise entsprochen worden wäre.

Auch sieht Art. 13 Abs. 3 S. 6 VO Nr. 1225/2009 ausdrücklich eine rückwirkende Ausweitung eines Antidumpingzolls ab dem Zeitpunkt, zu dem die Einfuhren gemäß Art. 14 Abs. 5 VO Nr. 1225/2009 zollamtlich erfasst wurden, vor. Art. 14 Abs. 5 S. 4 VO Nr. 1225/2009 legt fest, dass Einfuhren nicht länger als neun Monate zollamtlich erfasst werden. Dem trägt die VO Nr. 260/2013 insoweit Rechnung, als die Ausweitung, worauf in der 70. Begründungserwägung auch hingewiesen wurde, nur aus Vietnam versandte zollamtlich erfasste Einfuhren betraf. Materiell bezog sich der mit der VO Nr. 260/2013 ausgeweitete Antidumpingzoll auf einen Zeitraum, der innerhalb des Geltungszeitraums des mit der VO Nr. 1458/2007 festgesetzten ursprünglichen Antidumpingzolls liegt. Der Zeitraum erstreckte sich vom Zeitpunkt der Erfassung gemäß VO Nr. 548/2012, dem 27.06.2012, bis zu dem Tag, an dem die ursprünglichen Antidumpingmaßnahmen außer Kraft traten, dem 13.12.2012.

Vor dem Hintergrund der grundsätzlich zulässigen Rückwirkung könnte die im Präsenz gefasste Formulierung “wenn eine Umgehung der geltenden Maßnahmen stattfindet” in Art. 13 Abs. 1 S. 1 VO Nr. 1225/2009 auch dahin verstanden werden, dass sie sich (lediglich) auf den Wirkungszeitraum der Ausweitung des Antidumpingzolls bezieht und nicht an den Zeitpunkt des Erlasses der Ausweitungsverordnung anknüpft. Hierfür könnte auch sprechen, dass es für die Ausweitung eines Antidumpingzolls maßgeblich auf das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen ankommen dürfte, soll doch eine Verordnung zur Ausweitung eines Antidumpingzolls nach dem Zweck und der Systematik der Grundverordnung allein bezwecken, ihre Wirksamkeit zu gewährleisten und ihre Umgehung zu verhindern5. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Ausweitung eines endgültigen Antidumpingzolls im Verhältnis zum ursprünglichen diesen Rechtsakt einführenden Zoll als eine lediglich flankierende Maßnahme mit akzessorischem Charakter5, was zugleich erhellen dürfte, dass die Regelung des Art. 13 VO Nr. 1225/2009 keinen Zeitpunkt enthält, bis zu dem der Erlass einer Verordnung zur Ausweitung eines Antidumpingzolls erfolgen kann.

Schließlich hat das Finanzgericht erwogen, dass die Prüfung einerseits, ob Umgehungspraktiken die Abhilfewirkung der ursprünglichen Maßnahmen eventuell untergraben, und die Prüfung bezüglich der Notwendigkeit einer Auslaufüberprüfung auf Untersuchungsergebnisse zur Wahrscheinlichkeit eines Anhaltens oder erneuten Auftretens des Dumpings und der Schädigung andererseits sich auf unterschiedliche Zeiträume beziehen (vgl. 64. Erwägungsgrund der VO Nr. 260/2013). Gelangt die Kommission nach Eingang und Annahme eines gültigen Antrags auf Einleitung einer Umgehungsuntersuchung im Rahmen der nach Maßgabe des Art. 13 Abs. 3 VO Nr. 1225/2009 durchzuführenden Prüfung zu dem Ergebnis, dass die Voraussetzungen des Art. 13 VO Nr. 1225/2009 für die Feststellung einer Umgehung erfüllt sind, hat sie die Maßnahmen auf Einfuhren aus dem Drittland auszuweiten, solange und soweit die ursprünglichen Maßnahmen in Kraft sind, vorliegend also begrenzt bis zum 13.12.2012.

Unionsrechtlich zweifelhaft ist zudem, ob die in Art. 13 Abs. 1, Abs. 2 VO Nr. 1225/2009 formulierten Voraussetzungen für eine Ausweitung eines Antidumpingzolls erfüllt sind. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 VO Nr. 1225/2009 können die gemäß der Verordnung Nr. 1225/2009 eingeführten Antidumpingzölle auf die Einfuhren der gleichartigen Ware aus Drittländern, geringfügig verändert oder nicht, auf die Einfuhren der geringfügig veränderten gleichartigen Ware aus dem von Maßnahmen betroffenen Land oder auf die Einfuhren von Teilen dieser Ware ausgeweitet werden, wenn eine Umgehung der geltenden Maßnahmen stattfindet. Die Umgehung wird in Art. 13 Abs. 1 Satz 3 VO Nr. 1225/2009 als eine Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Gemeinschaft oder zwischen einzelnen Unternehmen in dem von Maßnahmen betroffenen Land und der Gemeinschaft definiert, die sich aus einer Praxis, einem Fertigungsprozess oder einer Arbeit ergibt, für die es außer der Einführung des Zolls keine hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung gibt, und wenn Beweise für eine Schädigung oder dafür vorliegen, dass die Abhilfewirkung des Zolls im Hinblick auf die Preise und/oder Mengen der gleichartigen Waren untergraben wird. Da es in Bezug auf die VO Nr. 260/2013 um eine (vorgebliche) Umgehung in Form von Montagevorgängen geht, müssen zudem die Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 2 VO Nr. 1225/2009 erfüllt sein. Dass diese Voraussetzungen in Bezug auf die streitgegenständlichen Einfuhren nicht nachfüllbarer Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas aus Vietnam erfüllt sind, hält das Finanzgericht Hamburg für unionsrechtlich zweifelhaft.

Das Finanzgericht hat bereits und vor allem Zweifel, ob die in Art. 13 Abs. 1 Satz 3 VO Nr. 1225/2009 normierte Voraussetzung der Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern – scil. der Volksrepublik China und Vietnam – einerseits und der Union andererseits zu bejahen ist.

In den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 260/2013 findet sich zum einen die Feststellung, dass die Einfuhren der betroffenen Ware mit Ursprung in der Volksrepublik China seit Einführung der Maßnahmen im Jahre 1991 zurückgegangen und auch nach den verschiedenen Änderungen und Ausweitungen der Maßnahmen in den Jahren 1995, 1999, 2001 und 2007 auf einem geringen Niveau geblieben seien (38. Erwägungsgrund). Diese Feststellung wird indes durch konkretes Zahlenmaterial nicht belegt. Der erläuternde Hinweis im 39. Erwägungsgrund, wonach im Zeitraum vom 01.01.2008 bis zum 31.03.2012 die Einfuhren von Feuerzeugen aus der Volksrepublik China mit rund 50 Mio. Stück (2008 und 2009), 70 Mio. Stück (2010) bzw. 60 Mio. Stück (2011 und Berichtszeitraum) relativ stabil gewesen seien, ist insoweit wenig behilflich und erhellend, da sich diese Zahlen auf nachfüllbare Modelle und elektrische Piezo-Feuerzeuge beziehen, die gerade nicht Gegenstand der Maßnahmen sind, was die Kommission am Ende des 39. Erwägungsgrundes dann auch selbst einräumt.

In den Erwägungsgründen der VO Nr. 260/2013 wird zum anderen hervorgehoben, dass die Einfuhren der untersuchten Ware aus Vietnam im Laufe der Zeit gestiegen seien (40. Erwägungsgrund). Insoweit wird zwar erläuternd ausgeführt, dass es 1997 praktisch keine Einfuhren der untersuchten Ware aus Vietnam gegeben habe, während die Einfuhren der untersuchten Ware seit 2007 drastisch gestiegen seien (40. Erwägungsgrund, Satz 2). Indes ist auch diese Feststellung und Erläuterung selbst vor dem weiteren Hinweis, dass in den Jahren 2008 bis einschließlich des Berichtszeitraumes 80 % (2008) bzw. 84 % (2009 bis 2011 sowie Berichtszeitraum) aller Einfuhren nicht nachfüllbarer Feuerzeuge in die Union aus Vietnam stammten, wenig aussagefähig und förderlich, da dieses statistische Datenmaterial zum einen den Vergleichszeitraum 2007 und früher ausspart und zum anderen nur unvollkommen in Beziehung gesetzt werden kann zu den Erläuterungen im 42. Erwägungsgrund betreffend die Ausfuhren von Feuerzeugteilen aus der Volksrepublik China nach Vietnam. Denn die Feststellung im 42. Erwägungsgrund, Vietnam sei das wichtigste Ausfuhrland für aus der Volksrepublik China stammende Bauteile für Feuerzeuge mit Feuerstein, wird weder in der Chronologie zahlenmäßig belegt noch auf den Berichtszeitraum fortgeschrieben. Hinzu kommt, dass dem 42. Erwägungsgrund nicht zuverlässig entnommen werden kann, ob sich die dort angeführten Aussagen allein auf die streitgegenständliche Ware oder die Ausfuhren von Feuerzeugteilen aus der Volksrepublik China nach Vietnam insgesamt beziehen. Die Formulierung “1999 handelte es sich bei weniger als 3 % der Gesamtausfuhren aus der Volksrepublik China nach Vietnam um Feuerzeugteile; 2010 war Vietnam mit 26 % der Ausfuhren das wichtigste Ausfuhrziel für Feuerzeugteile” (42. Erwägungsgrund, Satz 4) deutet eher in die Richtung, dass hier nicht differenziert wird zwischen Ausfuhren von Teilen für Feuerzeuge mit Feuerstein einerseits und Ausfuhren von sonstigen Feuerzeugteilen andererseits, zumal diese Angaben von der Kommission nicht verifiziert, sondern dem Antrag des Unionsherstellers lediglich entnommen wurden (vgl. 42. Erwägungsgrund, Satz 3).

Das Finanzgericht hat aus einem weiteren Grunde Zweifel, ob eine Veränderung des Handelsgefüges im Sinne des Art. 13 Abs. 1 Satz 3 VO Nr. 1225/2009 gegeben ist. Der Antidumpingzoll auf die Einfuhren nicht nachfüllbarer Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas mit Ursprung in der Volksrepublik China wurde bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 3433/91 endgültig eingeführt. Erst 2007 und damit etwa 16 Jahre nach Einführung des ursprünglichen Antidumpingzolls stiegen indes die Einfuhren von entsprechenden Feuerzeugen aus Vietnam drastisch an (40. Erwägungsgrund). Diese Entwicklung ist mit Blick darauf bemerkenswert, dass die Einfuhren der betroffenen Ware mit Ursprung in der Volksrepublik China bereits seit Einführung der Maßnahme im Jahr 1991 zurückgegangen waren (vgl. 38. Erwägungsgrund). Eine Erklärung für das zeitliche Auseinanderfallen des Rückgangs der Einfuhren nicht nachfüllbarer Feuerzeuge mit Feuerstein für Gas aus der Volksrepublik China einerseits und des Anstiegs der Ausfuhren von Feuerzeugteilen aus der Volksrepublik China nach Vietnam andererseits findet sich in den Erwägungsgründen jedoch nicht. Es kommt hinzu, dass seit 1999 und damit 8 Jahre vor dem Anstieg von Einfuhren der untersuchten Ware aus Vietnam (vgl. 40. Erwägungsgrund) die Ausfuhren von Feuerzeugteilen aus der Volksrepublik China nach Vietnam erheblich zugenommen hatten (42. Erwägungsgrund). Den Erwägungsgründen lässt sich indes weder entnehmen, wie sich der seit 1999 zu beobachtende Anstieg der Einfuhren der streitgegenständlichen Ware aus Vietnam, der mit keinem Anstieg der Ausfuhren von Feuerzeugteilen aus der Volksrepublik China nach Vietnam einherging, erklärt, noch geben die Erwägungsgründe Aufschluss darüber, ob der Anstieg der Einfuhren von Feuerzeugen aus Vietnam seit 2007 mit einem Rückgang der Einfuhren von Feuerzeugen aus China in vergleichbarer Größenordnung korrespondiert. Im 38. Erwägungsgrund heißt es lediglich, dass die Einfuhren der betroffenen Waren mit Ursprung in der Volksrepublik China seit Einführung der Maßnahme im Jahr 1991 zurückgegangen und seitdem auf einem geringen Niveau geblieben seien.

Das Finanzgericht Hamburg ist sich bewusst, dass Art. 13 Abs. 1 VO Nr. 1225/2009 in Bezug auf die Veränderung des Handelsgefüges keine konkreten Anforderungen in zeitlicher Hinsicht normiert, vielmehr genügt für die Ausweitung eines Antidumpingzolls die objektive Feststellung der Umgehung der geltenden Maßnahme. Auch Art. 13 Abs. 2 lit. a) VO Nr. 1225/2009 verlangt nicht, dass die Umgehung zeitnah zur Einführung des ursprünglichen Antidumpingzolls stattgefunden haben muss. Die Formulierung, dass “die Montage seit oder kurz vor der Einleitung der Antidumpingzolluntersuchung begonnen oder erheblich ausgeweitet wurde, …” besagt lediglich, dass die Umgehung der Einleitung der Antidumpingzolluntersuchung zeitlich nachfolgen muss. Allerdings hält das Finanzgericht Hamburg dafür, dass es einer besonderen Erklärung bedarf, wenn die Einführung eines Antidumpingzolls – wie hier – erst viele Jahre später zu einer Veränderung des Handelsgefüges zwischen den Drittländern und der Union geführt haben soll.

Das Finanzgericht hält es zudem für unionsrechtlich zweifelhaft, ob bezogen auf die aus Vietnam versandten nicht nachfüllbaren Taschenfeuerzeuge mit Feuerstein für Gas die weiteren in Art. 13 Abs. 2 VO Nr. 1225/2009 normierten Voraussetzungen erfüllt sind.

Nach Art. 13 Abs. 2 lit. a) VO Nr. 1225/2009 wird ein Montagevorgang in einem Drittland als Umgehung der geltenden Maßnahmen angesehen, wenn die Montage seit oder kurz vor der Einleitung der Antidumpinguntersuchung begonnen oder erheblich ausgeweitet wurde und die verwendeten Teile ihren Ursprung in dem Land haben, für das Maßnahmen gelten. Das Finanzgericht hat bereits aufgezeigt, dass ausweislich der Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 260/2013 die Einführung der ursprünglichen Antidumpingmaßnahme im Jahre 1991 zu keiner Veränderung des Handelsgefüges zwischen den in Rede stehenden Drittländern und der Union geführt hatte. Entsprechend verhielt es sich in den Jahren 1995, 1999 und 2001, als die Maßnahme verschiedentlich verändert und ausgeweitet wurde (vgl. 38. Erwägungsgrund). Vor diesem besonderen Hintergrund vermag das Finanzgericht nicht ohne weiteres nachzuvollziehen, dass die in Vietnam unstreitig stattfindenden Montagevorgänge – so wie es Art. 13 Abs. 2 lit. a) VO Nr. 1225/2009 verlangt – “seit oder kurz vor der Einleitung der Antidumpinguntersuchung begonnen oder erheblich ausgeweitet” wurden.

Das Finanzgericht Hamburg hat überdies Zweifel, ob die in Vietnam erfolgenden Montagevorgänge keine andere hinreichende Begründung oder wirtschaftliche Rechtfertigung als die Vermeidung der ursprünglichen Maßnahmen gegenüber der betroffenen Ware haben. Den Erwägungsgründen der Verordnung 260/2013 ist zu entnehmen, dass die vietnamesischen Hersteller geltend gemacht haben, dass die niedrigen Lohnkosten in Vietnam der Grund für die Verlagerung der Produktion nach Vietnam gewesen seien (vgl. 51. Erwägungsgrund). Dieser Einlassung ist zwar entgegen zu halten, dass ein allgemeines Lohngefälle nicht erklären kann, warum die Produktion in einer bestimmten Branche (Feuerzeuge) nach Vietnam verlagert wird, während andere Produkte, z. B. Feuerzeugteile, weiterhin in der Volksrepublik China hergestellt werden (in diesem Sinne ausdrücklich der 51. Erwägungsgrund, Satz 4). Nicht erklärlich bleibt indes, warum eine Verlagerung der Produktion nach Vietnam nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt erfolgte und warum die Einfuhren aus Vietnam erst 2007 drastisch anstiegen.

Wegen der vorstehend erläuterten Zweifel hat das Finanzgericht Hamburg beschlossen, dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 AEUV die oben beschriebenen Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen.

Finanzgericht Hamburg, Beschluss vom 17. Juni 2014 – 4 K 88/13

  1. ABl. L 82 vom 22.03.2013, S. 10-17, im Folgenden: VO Nr. 260/2013
  2. ABl. Nr. L 326 vom 12.12.2007, S. 1
  3. Bekanntmachung der Europäischen Kommission, ABl. C 127 vom 01.05.2012, Seite 3
  4. EuG, Urteil vom 04.03.2010, T-401/06
  5. vgl. EuGH, Urteil vom 06.06.2013, – C-667/11, Rz. 28