Sicherheitsüberprüfung für den AEO-Status

Die Ertei­lung eines AEO-Zer­ti­fi­kats „Zoll­recht­li­che Vereinfachungen/​Sicherheit” darf nach Ansicht des Bun­des­fi­nanz­hofs von der Bedin­gung abhän­gig gemacht wer­den, dass der Antrag­stel­ler sei­ne in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­gen Bediens­te­ten einer Sicher­heits­über­prü­fung anhand der Ter­ro­ris­mus­lis­ten der Anhän­ge der VO (EG) Nr. 25802001 und der VO (EG) Nr. 8812002 unter­zieht.

Sicherheitsüberprüfung für den AEO-Status

Im Rah­men der gemein­sa­men Außen- und Sicher­heits­po­li­tik hat die Euro­päi­sche Uni­on Ver­ord­nun­gen zur Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus erlas­sen. Danach ist es u.a. ver­bo­ten, Per­so­nen, die mit dem Al-Qai­da-Netz­werk oder den Tali­ban in Ver­bin­dung ste­hen und die in den Anhän­gen die­ser Ver­ord­nun­gen (sog. Ter­ro­ris­mus­lis­ten) nament­lich auf­ge­führt sind, Gel­der oder ande­re finan­zi­el­le Ver­mö­gens­wer­te direkt oder indi­rekt zur Ver­fü­gung zu stel­len.

Seit Janu­ar 2008 kön­nen in der EU ansäs­si­ge, im grenz­über­schrei­ten­den Waren­ver­kehr täti­ge Unter­neh­men den Sta­tus des „Zuge­las­se­nen Wirt­schafts­be­tei­lig­ten” (Aut­ho­ri­sed Eco­no­mic Ope­ra­tor ‑AEO-) bean­tra­gen. Die­ser Sta­tus, der beson­ders zuver­läs­si­gen und ver­trau­ens­wür­di­gen Unter­neh­men ver­lie­hen wird, berech­tigt zu Ver­güns­ti­gun­gen bei sicher­heits­re­le­van­ten Zoll­kon­trol­len sowie zur Inan­spruch­nah­me bestimm­ter Ver­ein­fa­chun­gen bei der Abwick­lung und Bewil­li­gung von Zoll­ver­fah­ren.

In dem jetzt vom Bun­des­fi­nanzhhof ent­schie­de­nen Fall hat­te ein Unter­neh­men die Ertei­lung eines bestimm­ten AEO-Zer­ti­fi­kats bean­tragt, wel­ches u.a. vor­aus­setzt, dass künf­tig in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­ge Bediens­te­te einer Sicher­heits­über­prü­fung unter­zo­gen und regel­mä­ßig Hin­ter­grund­über­prü­fun­gen vor­ge­nom­men wer­den. Das Haupt­zoll­amt hat­te die Ertei­lung die­ses Zer­ti­fi­kats mit der Begrün­dung abge­lehnt, das betref­fen­de Unter­neh­men über­prü­fe sei­ne in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­gen Bediens­te­ten nicht anhand der sog. Ter­ro­ris­mus­lis­ten und des­halb nicht in aus­rei­chen­dem Umfang.

Der Bun­des­fi­nanz­hof gab nun dem Haupt­zoll­amt Recht: Das Haupt­zoll­amt dür­fe die Ertei­lung des begehr­ten Zer­ti­fi­kats von sol­chen Kon­trol­len des Per­so­nals abhän­gig machen. Die Prü­fung, ob Bediens­te­te des kla­gen­de Unter­neh­mens in den sog. Ter­ro­ris­mus­lis­ten geführt wer­den, ver­sto­ße weder gegen daten­schutz­recht­li­che Bestim­mun­gen noch ver­lan­ge eine sol­che Bedin­gung für die Ertei­lung des AEO-Zer­ti­fi­kats Unzu­mut­ba­res vom Unter­neh­men oder sei­nen Bediens­te­ten.

Nach Art. 5a Abs. 2 Anstrich 4 ZK gehö­ren zu den Kri­te­ri­en für die Bewil­li­gung des Sta­tus des „zuge­las­se­nen Wirt­schafts­be­tei­lig­ten” ange­mes­se­ne Sicher­heits­stan­dards. Nach Art. 14a Abs. 1 Buchst. c ZKDVO müs­sen für die Ertei­lung eines im Streit­fall bean­trag­ten- AEO-Zer­ti­fi­kats „Zoll­recht­li­che Vereinfachungen/​Sicherheit” die Vor­aus­set­zun­gen der Art. 14h bis Art. 14k ZKDVO erfüllt sein. Zu die­sen Vor­aus­set­zun­gen gehört gemäß Art. 14k Abs. 1 Buchst. f ZKDVO, dass der Antrag­stel­ler, soweit dies gesetz­lich zuläs­sig ist, künf­tig in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­ge Bediens­te­te einer Sicher­heits­über­prü­fung unter­zieht und regel­mä­ßig Hin­ter­grund­über­prü­fun­gen vor­nimmt.

Wel­cher Art Sicher­heits­über­prü­fun­gen der in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­gen Bediens­te­ten zu sein haben, regelt Art. 14k Abs. 1 Buchst. f ZKDVO bis auf die dort genann­te Selbst­ver­ständ­lich­keit, dass die Über­prü­fun­gen gesetz­lich zuläs­sig sein müs­sen, nicht. Es steht daher im pflicht­ge­mä­ßen Ermes­sen des Haupt­zoll­amt, wel­che Sicher­heits­über­prü­fun­gen es vom Antrag­stel­ler als Vor­aus­set­zung für die Ertei­lung des AEO-Zer­ti­fi­kats „Zoll­recht­li­che Vereinfachungen/​Sicherheit” ver­langt.

Die als Bedin­gung für die Ertei­lung des Zer­ti­fi­kats ver­lang­te Über­prü­fung der Bediens­te­ten anhand der Lis­ten der VO Nr. 25802001 und der VO Nr. 8812002 ist gesetz­lich zuläs­sig.

Daten­schutz­recht­li­che Beden­ken bestehen nicht.

Anders als die Revi­si­on und auch das Finanz­ge­richt mei­nen, ist der Abgleich der per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten der Bediens­te­ten mit den Namen in den Lis­ten der VO Nr. 25802001 und der VO Nr. 8812002 nach § 32 Abs. 1 Satz 1 BDSG zuläs­sig1. Nach die­ser Vor­schrift dür­fen per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten eines Beschäf­tig­ten für Zwe­cke des Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis­ses (u.a.) genutzt wer­den, wenn dies für die Ent­schei­dung über die Begrün­dung eines Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis­ses oder für des­sen Durch­füh­rung oder Been­di­gung erfor­der­lich ist. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind hin­sicht­lich der hier strei­ti­gen Nut­zung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten selbst dann erfüllt, falls man die mit dem Wort­laut der gesetz­li­chen Vor­schrift nicht zu begrün­den­de Ansicht des Finanz­ge­richt teil­te, die Daten müss­ten „unmit­tel­bar” für Zwe­cke des Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis­ses genutzt wer­den.

Die Klä­ge­rin ist mit ihrem Unter­neh­men in einem Bereich tätig, an den bestimm­te öffent­lich­recht­li­che Sicher­heits­an­for­de­run­gen gestellt wer­den. Sie darf ins­be­son­de­re (unter Straf­an­dro­hung, vgl. § 34 Abs. 4 AWG) kei­ne Bediens­te­ten beschäf­ti­gen, die in den Lis­ten der VO Nr. 25802001 und der VO Nr. 8812002 auf­ge­führt sind. Dies ergibt sich aus dem gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. b VO Nr. 25802001 sowie Art. 2 Abs. 2 und 3 VO Nr. 8812002 bestehen­den Ver­bot, die­sen Per­so­nen direkt oder indi­rekt Gel­der, ande­re finan­zi­el­le Ver­mö­gens­wer­te oder wirt­schaft­li­che Res­sour­cen zur Ver­fü­gung zu stel­len2. Begehrt die Klä­ge­rin für ihren Bereich des grenz­über­schrei­ten­den Waren­ver­kehrs bestimm­te Erleich­te­run­gen bei der Abwick­lung ihrer Tätig­keit, wie sie mit der bean­trag­ten Ertei­lung eines AEO-Zer­ti­fi­kats ver­bun­den sind, und erfor­dern die­se Erleich­te­run­gen Sicher­heits­vor­keh­run­gen in Form einer Über­prü­fung des Per­so­nals der Klä­ge­rin, das im sicher­heits­re­le­van­ten Bereich ein­ge­setzt wird oder wer­den soll, ist die Nut­zung ent­spre­chen­der Daten für die Ent­schei­dung über die Begrün­dung eines sol­chen Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis­ses bzw. für des­sen Durch­füh­rung unmit­tel­bar erfor­der­lich. Die sei­tens der Revi­si­on ver­tre­te­ne Ansicht, bei dem im Streit­fall gefor­der­ten Lis­ten­ab­gleich wür­den per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten der Beschäf­tig­ten „außer­halb des Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis­ses ver­wen­det”, ist nicht nach­voll­zieh­bar.

Außer­dem sind in den Lis­ten der VO Nr. 25802001 und der VO Nr. 8812002 natür­li­che Per­so­nen durch­weg mit ihrem Namen, ggf. auch mit Anschrift, Geburts­tag sowie Geburts­ort auf­ge­führt, so dass für eine Sicher­heits­über­prü­fung von Bediens­te­ten anhand die­ser Lis­ten ohne­hin nur die­se per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten, d.h. nur die sog. Stamm­da­ten, von Belang sind, gegen deren Spei­che­rung und Ver­wen­dung im Streit­fall nichts spricht3. Den Ver­gleich die­ser Stamm­da­ten mit den Namen der Lis­ten der VO Nr. 25802001 und VO Nr. 8812002 als daten­schutz­recht­lich unzu­läs­sig anzu­se­hen, käme einem an Arbeit­ge­ber mit Tätig­keit im sicher­heits­re­le­van­ten Bereich gerich­te­ten Ver­bot gleich, das für jeder­mann zugäng­li­che Amts­blatt ein­zu­se­hen und aus die­sem Infor­ma­tio­nen über in uni­ons­recht­li­chen Ver­ord­nun­gen d.h. in den Mit­glied­staa­ten unmit­tel­bar gel­ten­dem Recht- ent­hal­te­ne, ihren Tätig­keits­be­reich betref­fen­de Ver­bo­te zu gewin­nen. Damit bestün­de ein Ver­bot, sich über gesetz­lich bestehen­de Ver­bo­te zu infor­mie­ren, was zwei­fel­los ein absur­des Ergeb­nis wäre.

Dar­über hin­aus ver­langt weder die Vor­schrift des Art. 14k Abs. 1 Buchst. f ZKDVO noch das Haupt­zoll­amt im Rah­men des ihm ein­ge­räum­ten Ermes­sens, die im sicher­heits­re­le­van­ten Bereich täti­gen Beschäf­tig­ten ohne deren Wis­sen und Wol­len einer Sicher­heits­über­prü­fung zu unter­zie­hen. Falls die Klä­ge­rin wei­ter­hin Beden­ken hat, ob der Ver­gleich der Stamm­da­ten ihrer Beschäf­tig­ten mit den Lis­ten der VO Nr. 25802001 und VO Nr. 8812002 gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 BDSG zuläs­sig ist, kann sie eine ent­spre­chen­de Ein­wil­li­gung der betrof­fe­nen Beschäf­tig­ten ein­ho­len, durch die daten­schutz­recht­li­che Beden­ken jeden­falls aus­ge­räumt wer­den (§ 4 Abs. 1 BDSG).

Die Hin­wei­se der Revi­si­on auf daten­schutz­recht­li­che Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zur auto­ma­ti­schen Kenn­zei­chen­er­fas­sung, Ras­ter­fahn­dung oder Vor­rats­da­ten­spei­che­rung und zu den inso­weit erfor­der­li­chen gesetz­li­chen Ein­griffs­grund­la­gen lie­gen neben der Sache, weil es im Streit­fall nicht um staat­li­che Ein­grif­fe in Gestalt einer gesetz­li­chen Ver­pflich­tung der Wirt­schafts­be­tei­lig­ten zur Erhe­bung, Spei­che­rung und Nut­zung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ihrer Bediens­te­ten geht. Viel­mehr begehrt die Klä­ge­rin eine staat­li­che Ver­güns­ti­gung in Form eines AEO-Zer­ti­fi­kats, mit dem ihr Erleich­te­run­gen bei ihrer Tätig­keit im grenz­über­schrei­ten­den Waren­ver­kehr gewährt wer­den, des­sen Ertei­lung jedoch an bestimm­te Bedin­gun­gen geknüpft ist, bei deren Aus­wahl der Uni­ons­ge­setz­ge­ber über einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum ver­fügt. Falls die­se Bedin­gun­gen der Klä­ge­rin nicht akzep­ta­bel oder erfüll­bar erschei­nen, steht es ihr frei, auf das Zer­ti­fi­kat zu ver­zich­ten.

Des­halb kommt es auch nicht auf die z.T. in der Lite­ra­tur gestell­te Fra­ge an, ob nach den Vor­schrif­ten der VO Nr. 25802001 und VO Nr. 8812002 oder auf­grund natio­na­ler Vor­schrif­ten eine spe­zi­el­le Ein­griffs­grund­la­ge besteht, wel­che die Wirt­schafts­be­tei­lig­ten ver­pflich­tet, ihre Mit­ar­bei­ter anhand der sog. Ter­ro­ris­mus­lis­ten zu über­prü­fen4. Es geht vor­lie­gend nicht um staat­li­che Ein­grif­fe in Form gesetz­lich auf­er­leg­ter Ver­pflich­tun­gen, son­dern ledig­lich um (gesetz­lich zuläs­si­ge) Bedin­gun­gen zur Erlan­gung bestimm­ter Erleich­te­run­gen bei der Abwick­lung von Zoll­ver­fah­ren, zu deren Inan­spruch­nah­me kein Wirt­schafts­be­tei­lig­ter ver­pflich­tet ist.

Das Ver­lan­gen das Haupt­zoll­amt, die in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­gen Bediens­te­ten einer Sicher­heits­über­prü­fung unter Her­an­zie­hung der Lis­ten der VO Nr. 25802001 und der VO Nr. 8812002 zu unter­zie­hen, ist auch nicht ermes­sens­feh­ler­haft, son­dern ent­spricht dem Zweck der maß­ge­ben­den Vor­schrif­ten und hält die gesetz­li­chen Gren­zen des Ermes­sens ein (§ 5 AO).

Das Finanz­ge­richt hat inso­weit zu Recht auf die Bedeu­tung der der Zoll­ver­wal­tung oblie­gen­den Über­wa­chung des grenz­über­schrei­ten­den Waren­ver­kehrs sowie der damit zusam­men­hän­gen­den Gewähr­leis­tung der Sicher­heit der Außen­gren­zen und der Ver­kehrs­we­ge bei der Ter­ro­ris­mus­be­kämp­fung und auf den des­halb bestehen­den Zusam­men­hang zwi­schen den im Rah­men der gemein­sa­men Außen- und Sicher­heits­po­li­tik der Uni­on erlas­se­nen VO Nr. 25802001 und VO Nr. 8812002 und den gemäß Art. 5a Abs. 2 Anstrich 4 ZK i.V.m. den dazu ergan­ge­nen Durch­füh­rungs­vor­schrif­ten ein­zu­hal­ten­den Sicher­heits­stan­dards hin­ge­wie­sen. Die inso­weit sich über­schnei­den­den Zie­le der gemein­sa­men Außen- und Sicher­heits­po­li­tik und des Zoll­rechts recht­fer­ti­gen die Ver­knüp­fung der AEO­Vor­schrif­ten mit den sog. Ter­ro­ris­mus­lis­ten, ohne dass es inso­weit einer recht­li­chen Ver­bin­dung bedarf5. Es ist des­halb nicht sach­wid­rig, die Ertei­lung eines AEO-Zer­ti­fi­kats „Zoll­recht­li­che Vereinfachungen/​Sicherheit” davon abhän­gig zu machen, dass der Antrag­stel­ler bei der durch Art. 14k Abs. 1 Buchst. f ZKDVO vor­ge­schrie­be­nen Sicher­heits­über­prü­fung sei­ner Bediens­te­ten die Lis­ten der VO Nr. 25802001 und VO Nr. 8812002 zura­te zieht. Mit die­ser For­de­rung weicht das Haupt­zoll­amt auch nicht von der das Ermes­sen der Zoll­ver­wal­tung regeln­den Dienst­vor­schrift ab (vgl. Abs. 253 der Dienst­vor­schrift „Zuge­las­se­ner Wirt­schafts­be­tei­lig­ter AEO”, VSF Z 05 20)).

Auch die (zwar recht­lich nicht ver­bind­li­chen, jedoch von den Haupt­zoll­amt zu berück­sich­ti­gen­den) Leit­li­ni­en der Kom­mis­si­on „Zuge­las­se­ne Wirt­schafts­be­tei­lig­te” (VSF Z 02 31) ste­hen die­ser For­de­rung nicht ent­ge­gen. Wenn dort unter Num­mer I.02.05.12 die Anfor­de­rung eines poli­zei­li­chen Füh­rungs­zeug­nis­ses von Bewer­bern für sicher­heits­re­le­van­te Tätig­keits­be­rei­che auf­ge­führt ist, so han­delt es sich ledig­lich um eines meh­re­rer Bei­spie­le infra­ge kom­men­der Sicher­heits­vor­keh­run­gen, wor­aus nicht gefol­gert wer­den kann, die Leit­li­nie schlie­ße ande­re Sicher­heits­über­prü­fun­gen aus.

Es ist auch nicht sach­wid­rig, dass das Haupt­zoll­amt die Über­prü­fung von Kon­ten­in­ha­bern durch Ban­ken gemäß § 25c Abs. 2 KWG nicht als aus­rei­chend erach­tet, da es dort ledig­lich um Trans­ak­tio­nen im Zah­lungs­ver­kehr geht und im Übri­gen Art. 14k Abs. 1 Buchst. f ZKDVO eine Sicher­heits­über­prü­fung der in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­gen Bediens­te­ten durch den Antrag­stel­ler und nicht durch einen Drit­ten for­dert.

Das Ver­lan­gen einer Sicher­heits­über­prü­fung unter Her­an­zie­hung der Lis­ten der VO Nr. 25802001 und der VO Nr. 8812002 schränkt die Mög­lich­keit, ein AEO-Zer­ti­fi­kat „Zoll­recht­li­che Vereinfachungen/​Sicherheit” zu erhal­ten, auch nicht in unver­hält­nis­mä­ßi­ger Wei­se ein. Eine sol­che Sicher­heits­über­prü­fung ist einer­seits geeig­net, Per­so­nen, die mit ter­ro­ris­ti­schen Ver­ei­ni­gun­gen in Ver­bin­dung gebracht wer­den, aus sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen fern­zu­hal­ten, und for­dert ande­rer­seits weder von einem Wirt­schafts­be­tei­lig­ten, der die Ertei­lung eines sol­chen Zer­ti­fi­kats bean­tragt, noch von sei­nen Bediens­te­ten Unzu­mut­ba­res. Für den Antrag­stel­ler als Arbeit­ge­ber bedeu­tet es kei­nen Auf­wand und kei­ne Schwie­rig­keit, die ihm bekann­ten per­so­nen­be­zo­ge­nen Stamm­da­ten sei­ner Bediens­te­ten, wie Name, Anschrift, Geburts­tag und Geburts­ort, mit den Lis­ten der VO Nr. 25802001 und VO Nr. 8812002 zu ver­glei­chen. Auch schüt­zens­wer­te Inter­es­sen der in sicher­heits­re­le­van­ten Berei­chen täti­gen Bediens­te­ten, die gegen eine sol­che Über­prü­fung spre­chen, sind nicht erkenn­bar. Eine Erhe­bung und Nut­zung über die vor­ge­nann­ten Stamm­da­ten hin­aus­ge­hen­der per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten erfolgt nicht. Des­halb sind die Bediens­te­ten wie das Finanz­ge­richt zutref­fend aus­ge­führt hat- durch einen blo­ßen Namens­ab­gleich in einem hin­sicht­lich ihrer per­sön­li­chen Daten und ihrem Inter­es­se am Schutz ihrer Pri­vat­sphä­re gerin­ge­ren Umfang betrof­fen als durch das Ver­lan­gen, ein poli­zei­li­ches Füh­rungs­zeug­nis bei­zu­brin­gen, wel­ches ggf. weit­aus mehr offen­bart, als für eine Sicher­heits­über­prü­fung erfor­der­lich ist. Die Behaup­tung, der Namens­ab­gleich behaf­te den jewei­li­gen Bediens­te­ten mit dem Makel des Ver­dachts, ein poten­zi­el­ler Ter­ro­rist und eine kri­mi­nel­le Per­son zu sein, ist halt­los.

Bun­des­fi­nanz­hof„ Urteil vom 19. Juni 2012 — VII R 4311

  1. eben­so: Pott­mey­er, Ter­ro­ris­mus­lis­ten und Daten­schutz, Außen­wirt­schaft­li­che Pra­xis AW-Prax- 2010, 43, 45; der­sel­be, Mit­ar­bei­ter­s­cree­ning gegen die Ter­ro­ris­mus­lis­ten, AW-Prax 2012, Ser­vice­Gui­de, 29, a.A: Kreu­der, „Per­so­nal­scree­ning” für AEO-Zer­ti­fi­zie­rung daten­schutz­recht­lich unzu­läs­sig, AW-Prax 2010, 97; Möllenhoff/​Ovie, Mit­ar­bei­ter­s­cree­ning auf­grund Embar­go­lis­ten?, AW-Prax 2010, 136, 137 []
  2. vgl. Pott­mey­er, a.a.O., AW-Prax 2010, 43; Möllenhoff/​Ovie, a.a.O., AW-Prax 2010, 136, 138 []
  3. vgl. dazu: Sei­fert in Simi­tis, BDSG, 7. Aufl., § 32 Rz 61 []
  4. vgl. Kreu­der, a.a.O., AW-Prax 2010, 97, 98; Möllenhoff/​Ovie, a.a.O., AW-Prax 2010, 136, 138, die inso­weit auf § 25c KWG ver­wei­sen; Boulanger/​Urso, Zuläs­sig­keit der Ver­bin­dung der UN/EU-Ter­ror­lis­ten mit den AEO-Vor­aus­set­zun­gen?, ZfZ 2011, 322, 323 []
  5. a.A.: Boulanger/​Urso, a.a.O., ZfZ 2011, 322 []