Zollflugplatz

Die vom BMF zu treffende Entscheidung, welcher Flugplatz Zollflugplatz ist, auf welchem Flugplatz also aus Drittländern einfliegende Luftfahrzeuge landen bzw. von welchem Flugplatz sie nach Drittländern abfliegen dürfen, richtet sich nicht an die Flugplatzbetreiber, sondern ist eine an den jeweiligen Flugzeugführer gerichtete zollrechtliche Verkehrsregelung.

Bei der im pflichtgemäßen Ermessen des Bundesministeriums der Finanzen liegenden Entscheidung, ob ein Flugplatz in die Liste der Zollflugplätze aufgenommen wird, dürfen unter anderem verwaltungsorganisatorische und verwaltungsökonomische Gesichtspunkte berücksichtigt werden, also auch die aus einem sog. Probebetrieb gewonnenen Erkenntnisse und eine darauf aufbauende Prognose hinsichtlich eines bestehenden Bedarfs für einen weiteren Zollflugplatz in der Region, solange bei der Entscheidung die Berufsausübungsfreiheit des durch die Entscheidung betroffenen Flugplatzbetreibers mit dem ihr zukommenden Gewicht berücksichtigt wird.

Nach Art. 38 Abs. 1 Buchst. a ZK sind in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbrachte Waren vom Verbringer unverzüglich und gegebenenfalls unter Benutzung des von den Zollbehörden bezeichneten Verkehrswegs zu der von den Zollbehörden bezeichneten Zollstelle oder einem anderen von diesen Behörden bezeichneten oder zugelassenen Ort zu befördern. Werden Waren auf dem Luftweg befördert, sind sie mit dem Überfliegen der Grenze des Zollgebiets der Gemeinschaft in das Zollgebiet verbracht (vgl. Art. 3 Abs. 3 ZK). Hinsichtlich der dem Verbringer, d.h. in diesem Fall dem Flugzeugführer, nach Art. 38 Abs. 1 ZK obliegenden Beförderungspflicht zur bezeichneten Zollstelle unter Benutzung des vorgeschriebenen Verkehrswegs schreibt § 2 Abs. 2 ZollVG vor, dass einfliegende Luftfahrzeuge nur auf einem Zollflugplatz landen und ausfliegende nur von einem solchen abfliegen dürfen. Die Zollflugplätze werden nach § 2 Abs. 4 Satz 2 ZollVG i.V.m. § 3 Abs. 1 ZollV im Bundesanzeiger bekanntgegeben^[1].

Es handelt sich hierbei –wie der Bundesfinanzhofs bereits hinsichtlich der sogenannten besonderen Landeplätze^[2] ausgeführt hat– nicht um eine an den Flugplatzbetreiber gerichtete Entscheidung, mit der seinem Flugplatz ein besonderer Status verliehen wird, sondern allein um eine an den jeweiligen Flugzeugführer gerichtete und von diesem zu befolgende zollrechtliche Verkehrsregelung.

Die Entscheidung eröffnet dem Flugplatzbetreiber die Chance, dass Flugzeuge im grenzüberschreitenden Verkehr seinen Flugplatz benutzen, verleiht ihm aber keinerlei Rechte und erlegt ihm keine Pflichten auf. Gleichwohl hat das Bundesverfassungsgericht –in den Bundesfinanzhof bindender Weise– der negativen Entscheidung des Bundesministeriums der Finanzen über die Aufnahme eines Flugplatzes in die Liste der Zollflugplätze eine hinsichtlich der Berufsausübungsfreiheit des Flugplatzbetreibers eingriffsgleiche Wirkung beigemessen, so dass dessen berufliche Belange bei einer gerichtlichen Überprüfung einer Entscheidung zu berücksichtigen seien.

Nach Ansicht des Bundesfinanzhofs stellen allerdings Art. 38 Abs. 1 Buchst. a ZK, § 2 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 ZollVG sowie § 3 Abs. 1 ZollV eine verfassungskonforme Rechtsgrundlage für die Bestimmung von Zollflugplätzen dar. Da diese Vorschriften für die Entscheidung, welcher Flugplatz in die Liste der Zollflugplätze aufzunehmen ist, keine die Zollverwaltung bindenden Voraussetzungen bezeichnen, steht diese Entscheidung in deren pflichtgemäßem Ermessen. Dass diese Entscheidung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts^[3] auch die grundgesetzlich geschützte Berufsausübungsfreiheit eines Flugplatzbetreibers tangiert, der über seinen Flugplatz auch Drittlandsverkehre abwickeln will, hat –wie das Bundesverfassungsgericht in dem genannten Beschluss ebenfalls ausgeführt hat– nicht zur Folge, dass die der Entscheidung zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften in ihren Tatbeständen beschriebene materielle Kriterien enthalten müssten, welche den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit genügen. Denn das der Zollverwaltung eingeräumte Ermessen bei der Entscheidung über die Bestimmung eines Zollflugplatzes ist nicht etwa völlig frei und für jegliche Erwägungen offen und somit im Sinne verfassungsrechtlicher Anforderungen nicht hinreichend bestimmt, sondern Sinn und Zweck der vorstehend genannten zollrechtlichen Vorschriften machen vielmehr –wie der Bundesfinanzhof bereits^[4] ausgeführt hat– deutlich, nach welchen Kriterien die Entscheidung, welche Flugplätze für Drittlandsverkehre bestimmt werden, zu treffen ist.

Die Vorschriften über die ordnungsgemäße Beförderung in das Zollgebiet der Union verbrachter Waren auf einem bestimmten Verkehrsweg zu einer von den Zollbehörden bezeichneten Zollstelle betreffen die der Zollverwaltung obliegende Aufgabe der Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs (vgl. § 1 Abs. 1 ZollVG). Diese Aufgabe hat die Zollverwaltung effektiv zu erfüllen, was eine ordnungsgemäße Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs unter gleichzeitig schonendem Einsatz öffentlicher Mittel sachlicher und personeller Art bedeutet. Die Zollverwaltung trifft daher die Entscheidung, welche Verkehrswege zu der bezeichneten Zollstelle einzuhalten sind, wenn Waren in das Zollgebiet der Union verbracht werden, vorrangig nach –dieser effektiven Aufgabenerfüllung dienenden– verwaltungsorganisatorischen, verwaltungsökonomischen, haushaltspolitischen und ggf. sicherheitspolitischen Gesichtspunkten^[5]. Eine gesetzliche Regelung der Bestimmung von Zollflugplätzen müsste in gleicher, zumindest ähnlicher Weise diese Kriterien als für die Entscheidung maßgeblich vorschreiben. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht^[3] unter Hinweis auf seine Rechtsprechung ausgeführt, dass diese sich aus Systematik und Zwecksetzung der zollrechtlichen Vorschriften ergebenden Kriterien eine verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende gesetzliche Regelung der Berufsausübung darstellen, solange bei der Entscheidung, welcher Flugplatz Zollflugplatz sein soll, die Berufsausübungsfreiheit des –durch die Entscheidung allerdings nur mittelbar– betroffenen Flugplatzbetreibers mit dem ihr zukommenden Gewicht berücksichtigt wird.

Soweit die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln oder zu entscheiden, prüft das Gericht nach § 102 Satz 1 FGO, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder die Behörde von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Hinsichtlich dieser letztgenannten Alternative –die im Streitfall allein in Betracht kommt– ist die gerichtliche Prüfung darauf beschränkt, ob ein sog. Ermessensfehlgebrauch vorliegt, die Ausübung des Ermessens also rechtlich zu beanstanden ist; hingegen ist das Gericht nicht befugt, eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen und diese an die Stelle der behördlichen Ermessensentscheidung zu setzen^[6].

Die für die Entscheidung des Bundesfinanzministeriums maßgebenden Gründe ergeben sich aus seinen Erlassen vom 11. März und 23. Mai 2003. Danach hat das Bundesfinanzministerium bei seiner Entscheidung die wirtschaftlichen Interessen der Klägerin, mit ihrem Flugplatz am Flugverkehrsaufkommen mit Drittlandbezug partizipieren zu können, gegen verwaltungsorganisatorische und verwaltungsökonomische Gründe abgewogen und hat Letztgenannten den Vorrang mit der Begründung eingeräumt, dass bei dem bisher festgestellten nur geringen Aufgabenvolumen im Bereich der Ein- und Ausfuhrabfertigung gewerblicher Warensendungen die dauerhafte Einrichtung einer Abfertigungsstelle nicht in Betracht komme und dass somit an einem als Zollflugplatz ausgewiesenen Flugplatz X anfallende Zollabfertigungen von einem 30 km entfernt liegenden Zollamt vorgenommen werden müssten, womit die Überwachung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs nur unzulänglich gewährleistet sei. Diese Erwägungen des Bundesfinanzministeriums können nicht als sachwidrig angesehen werden.

Ebenso wenig sachwidrig ist es, dass das Bundesfinanzministerium den auf Seiten der Klägerin bestehenden Bedarf, mit dem Flugplatz auch für Drittlandsverkehre zur Verfügung stehen zu können, nach den Ergebnissen des einjährigen Probebetriebs beurteilt hat. Vielmehr ist es aus rechtlichen Gründen nicht zu beanstanden, wenn das Bundesfinanzministeirum nicht allein aufgrund eines vom Flugplatzbetreiber geäußerten Wunsches und aufgrund dessen nicht sicherer Prognosen hinsichtlich der weiteren Verkehrsentwicklung einen Flugplatz in die Liste der Zollflugplätze aufnimmt –was für die Zollverwaltung erhebliche organisatorische und personelle Maßnahmen sowie den Einsatz sachlicher Mittel nach sich zieht– und auf das Eintreffen der Prognosen hofft, sondern eine eigene prognostische Einschätzung des zu erwartenden Flugaufkommens vornimmt und ggf. versucht, den angeblich bestehenden Bedarf für die Zulassung von Drittlandsverkehren einem Wirklichkeitstest zu unterziehen. Der Ansicht, vom Flugplatzbetreiber könne lediglich verlangt werden, ein entsprechendes Potenzial und die glaubhafte Absicht, dieses zu nutzen, nachzuweisen, kann nicht gefolgt werden.

Das Bundesfinanzministerium musste deshalb den Flugplatz X auch nicht allein auf der Grundlage eines seitens der Klägerin vorgelegten Entwicklungs- und Flächenkonzepts aus dem Jahr 1999, das auch nur mögliche, nicht aber sichere Entwicklungen des Flugplatzes beschrieb, in die Liste der Zollflugplätze aufnehmen. Vielmehr durfte das Bundesfinanzministerium hierin eine das Antragsbegehren der Klägerin zwar stützende, aber gleichwohl ungewisse Prognose sehen und seine Entscheidung allein von den Erkenntnissen aus dem der Klägerin gewährten Probebetrieb abhängig machen, welche –wie sich dann erwies– mehr als deutlich von der Prognose des Entwicklungs- und Flächenkonzepts abwichen.

Ob ein solcher Probebetrieb in zeitlicher Hinsicht lang genug bemessen ist, um zu brauchbaren Erkenntnissen hinsichtlich der weiteren Verkehrsentwicklung zu führen, lässt sich nur unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls beurteilen. In Anbetracht der in der Zeit des sog. Probebetriebs am Flugplatz X angefallenen drei Ausfuhrabfertigungen, also nur drei stattgefundener Abflüge in Drittländer, durfte das Bundesfinanzministerium allerdings von einem deutlich gewordenen fehlenden Bedarf für die Abwicklung von Drittlandsverkehren über den Flugplatz X ausgehen, so dass es nicht sachwidrig erscheint, dass es trotz der seitens der Klägerin geschilderten Schwierigkeiten, Drittlandsflüge während dieser Zeit zu akquirieren, die während des Probebetriebs gewonnenen Erkenntnisse als für seine Entscheidung ausreichend zugrunde gelegt und keine Anhaltspunkte dafür gesehen hat, dass das Flugverkehrsaufkommen mit Drittlandsbezug im Fall der Verlängerung des Probebetriebs signifikant steigen werde.

Wenn das Bundesfinanzministerium in Anbetracht eines nach seiner Einschätzung derart geringen zu erwartenden Abfertigungsbedarfs auf dem Flugplatz X zu der Auffassung gelangt ist, dass die einen erheblichen Aufwand fordernde Einrichtung einer Abfertigungsstelle auf diesem Flugplatz verwaltungsorganisatorisch und verwaltungsökonomisch nicht zu vertreten sei, dass aber auch die Überwachung des Flugplatzes aus der Ferne durch das nächste, allerdings 30 km entfernt liegende Zollamt A nicht in Betracht komme, weil auf einem Zollflugplatz Flugverkehre mit Drittlandsbezug jederzeit stattfinden könnten und die Zollverwaltung daher präsent sein müsse, so stellt dies –wie ausgeführt– keine sachwidrige Erwägung dar. Es kommt insoweit nicht darauf an, dass das FG diese Erwägungen für „nicht überzeugend“ gehalten und es für „durchaus denkbar“ gehalten hat, die zollamtliche Überwachung durch eine mobile Abfertigungsstelle vom Zollamt A aus durchzuführen, denn es liegt im Wesen eines gesetzlich eingeräumten Verwaltungsermessens, dass es der Entscheidung der zuständigen Behörde überlassen ist, welche der mehreren durch den Ermessensspielraum eröffneten Handlungsmöglichkeiten sie nach Abwägung der maßgeblichen Gesichtspunkte für zweckmäßig hält und ergreift. Das Gericht kann keine andere in Betracht kommende Alternative wählen, die seiner Ansicht nach die zweckmäßigste ist, und es kann deshalb im Rahmen der Ermessensprüfung von der Verwaltung nicht verlangen, ihre Ressourcen großzügiger einzusetzen.

Das Bundesfinanzministerium hat bei seiner den Flugplatz X betreffenden Entscheidung nicht nur öffentliche Belange, sondern auch das berufliche Interesse der Klägerin an einer Teilhabe an Drittlandsverkehren berücksichtigt. Dass es sich hierbei nicht lediglich um eine leere Behauptung handelt, verdeutlicht der Umstand, dass das Bundesfinanzministerium der Klägerin den Nachweis eines konkreten auf ihrem Flugplatz erkennbaren Bedarfs für die Abwicklung von Flugverkehren mit Drittländern während des sog. Probebetriebs ermöglicht und erst nach dessen Abschluss seine Entscheidung getroffen hat.

Soweit das Bundesfinanzministerium bei der Abwägung der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte den durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten beruflichen Interessen der Klägerin gleichwohl nicht den Vorrang vor den öffentlichen Belangen eingeräumt hat, hat es die grundgesetzlich garantierte Berufsausübungsfreiheit auch mit dem ihr zukommenden Gewicht berücksichtigt.

Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit^[7] sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts^[8] auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sind. Die vom Bundesfinanzministerium im Streitfall auf der gesetzlichen Grundlage der Art. 38 Abs. 1 Buchst. a ZK, § 2 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 ZollVG sowie § 3 Abs. 1 ZollV getroffene Ermessensentscheidung trägt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung. Die effektive –d.h. ordnungsgemäße, aber zugleich öffentliche Mittel schonend einsetzende– Erfüllung der der Zollverwaltung obliegenden Aufgabe, den grenzüberschreitenden Warenverkehr zu überwachen, ist ein Grund des Gemeinwohls, der die Beschränkung der Berufsausübung eines Flugplatzbetreibers, dessen Flugplatz nicht in die Liste der Zollflugplätze aufgenommen ist, zu rechtfertigen vermag.

Für den Streitfall ist auch nicht ersichtlich, dass diese berufliche Beschränkung die Klägerin in unverhältnismäßiger Weise trifft. Da der einjährige Probebetrieb für den Flugplatz X mit nur drei Zollabfertigungen während dieser Zeit keinen nachhaltigen Bedarf für die Abwicklung von Flugverkehren mit Drittlandsberührung hat erkennen lassen und auch im Nachhinein keine konkreten Anhaltspunkte dafür festgestellt worden sind, welche die Möglichkeit einer insoweit deutlich steigenden Tendenz nahe legen, wird die Klägerin durch die zollrechtliche Leitung der Drittlandsverkehre über andere Flugplätze in ihrer Berufsausübung nicht in unzumutbarer Weise beschränkt. Die Anzahl der Flugverkehre, auf deren Abwicklung sie wegen der fehlenden Zollflugplatzbestimmung verzichten muss, ist nach der aufgrund der bisherigen Feststellungen zu treffenden Prognose äußerst gering. Demgegenüber durfte den zu berücksichtigenden verwaltungsorganisatorischen und verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten der Zollverwaltung der Vorrang eingeräumt werden.

Tatsachen, die Ermessensentscheidung des Bundesfinanzministerium als sachwidrig erscheinen lassen könnten, bestehen auch nicht darin, dass andere Flugplätze in der Bundesrepublik Deutschland in die Liste der Zollflugplätze aufgenommen worden seien, obwohl auch dort nur geringfügige Flugverkehre mit Drittlandsbezug stattfänden. Dies allein rechtfertigt jedoch nicht die Annahme einer ermessensfehlerhaften Entscheidung des Bundesfinanzministerium im Streitfall, denn da –wie ausgeführt– bei der Entscheidung, welcher Flugplatz Zollflugplatz ist, eine Vielzahl unterschiedlicher Gesichtspunkte zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen ist, kann diesen Gesichtspunkten im Einzelfall auch unterschiedliches Gewicht zukommen. So können z.B. auch die vom Bundesverfassungsgericht^[3] erwähnten strukturpolitischen Folgen für die Raumordnung Berücksichtigung finden und es kann daher eine Rolle spielen, dass eine bisher strukturschwache Region über keine bzw. nur geringe Möglichkeiten verfügt, Flugverkehre mit Drittlandsbezug stattfinden zu lassen. Aus dem Umstand, dass bei einer Entscheidung über die Aufnahme eines Flugplatzes in die Liste der Zollflugplätze bestimmte Erwägungen im Vordergrund standen, kann somit nicht hergeleitet werden, dass diese Erwägungen auch hinsichtlich eines anderen Flugplatzes maßgebend sein müssen.

Etwas anderes ergäbe sich nur, wenn die Zollverwaltung das ihr eingeräumte Ermessen in ständiger Praxis dahin ausgeübt hätte, einen für den betreffenden Flugplatz festgestellten nachhaltigen konkreten Bedarf für Flugverkehre mit Drittlandsberührung regelmäßig nicht oder jedenfalls nicht in einer für die Entscheidung maßgebenden Weise zu berücksichtigen (sog. Selbstbindung der Verwaltung). Für eine solche Verwaltungspraxis des Bundesfinanzministerium, die im Übrigen dem Zweck der Ermessensermächtigung schwerlich entsprechen würde, ergeben jedoch die insoweit nicht weiter substantiierten, lediglich einige ihrer Ansicht nach einschlägige Beispiele nennenden Ausführungen der Klägerin keinen Hinweis, der eine Zurückverweisung der Sache an das Finanzgericht zur weiteren Sachaufklärung rechtfertigt.

Aus den genannten Gründen ist die Entscheidung des Bundesfinanzministerium, den sog. Probebetrieb nicht zu verlängern, ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Außer der Behauptung der Klägerin, es bestehe bei einem mehr als nur einjährigen Probebetrieb die Möglichkeit oder gar Wahrscheinlichkeit, einen steigenden Bedarf für die Abwicklung von Drittlandsverkehren auf dem Flugplatz X nachzuweisen, gibt es insbesondere in Anbetracht der nahezu gegen null gehenden Zollabfertigungen während des bisherigen Probebetriebs keine konkreten Anhaltspunkte für eine solche Annahme.

Der sog. Probebetrieb bestand im Übrigen nur darin, dass zur Erteilung von Einzelbefreiungen vom Zollflugplatzzwang, die gemäß § 2 Abs. 3, § 3 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 ZollV unter den dort genannten Voraussetzungen ohnehin jederzeit gewährt werden können, die Oberfinanzdirektion ermächtigt worden war. Da das Bundesfinanzministerium im finanzgerichtlichen Verfahren erklärt hat, die Erteilung von Einzelbefreiungen für die Zukunft nicht grundsätzlich ablehnen zu wollen, führt allein der Umstand, dass die Ermächtigung der OFD zur Erteilung dieser Befreiungen widerrufen worden ist und die diesbezügliche Zuständigkeit somit zunächst wieder beim Bundesfinanzministerium lag^[9], inzwischen aber dem jeweils zuständigen Hauptzollamt übertragen ist^[10], nicht zu einer unverhältnismäßigen Beschränkung der Klägerin in ihrer Berufsausübung.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 28. September 2010 – VII R 45/09

UPDATE: Das Bundesverfassungsgericht hat die gegen diese Entscheidung des Bundesfinanzhofs eingelegte Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 10. April 2012 – 1 BvR 100/11

1. s. auch VSF Z 06 13-1[↩]
2. BFH, Urteil vom 31.01.2005 – VII R 33/04, BFHE 208, 350, ZfZ 2005, 236); vgl. im Streitfall auch BFH, Urteil in BFHE 218, 458, ZfZ 2008, 13[↩]
3. BVerfG, Beschluss in ZfZ 2009, 291[↩][↩][↩]
4. in BFH, Urteil in BFHE 218, 458, ZfZ 2008, 13[↩]
5. vgl. insoweit auch Abs. 5 und 6 der neugefassten Dienstvorschrift für Zollflugplätze, besondere Landeplätze, andere Flugplätze sowie Einzelfälle der Befreiung vom Zollflugplatzzwang, VSF Z 06 13-0[↩]
6. vgl. Gräber/von Groll, Finanzgerichtsordnung, 7. Aufl., § 102 Rz 14[↩]
7. die Berufswahlfreiheit ist nach BVerfG, Beschluss in ZfZ 2009, 291, im Streitfall nicht tangiert[↩]
8. vgl. den vorstehend genannten BVerfG-Beschluss, m.w.N.[↩]
9. Abs. 12 Unterabs. 3 der Dienstvorschrift zur Erfassung des Warenverkehrs, VSF Z 06 01 a.F.[↩]
10. Abs. 12 der Dienstvorschrift zu den Titeln III und V des Zollkodex, VSF Z 06 01, sowie Abs. 20 ff. der neugefassten Dienstvorschrift für Zollflugplätze, besondere Landeplätze, andere Flugplätze, sowie Einzelfälle der Befreiung vom Zollflugplatzzwang, VSF Z 06 13-0[↩]